Por Andrés Chiriboga
El junio de 2018, un grupo de abogados y otros profesionales argentinos emprendieron una cruzada por revelar la falta de información pública, las ilegalidades y las violaciones del debido proceso del acuerdo crediticio de 2018 entre el gobierno de Mauricio Macri y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Los resultados de su investigación inicial demostraron que la suscripción del Acuerdo -el más grande de la historia del FMI- estaba lleno de ilegalidades, secretismo y abusos. Francisco Verbic, es parte de este equipo, y como lo explica con lujo de evidencia en todos los foros donde hacen pública su investigación, el crédito argentino fue tomado “a una sola firma” en violación expresa del marco normativo de dicho país. Habiendo revelado esto, desde diciembre de 2019 promueven una acción de nulidad de la Carta de Intención con el FMI, para acabar de documentar todo lo ocurrido, impedir que estos abusos vuelvan a suceder y hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios y funcionarias que participaron de esta ilegal maniobra.
Entre sus alentadores resultados, aunque los procesos judiciales siguen en marcha no han estado libres de escollos, constan haber abierto la caja de pandora de la suscripción del Acuerdo. Toda esta información la han hecho pública en una base de datos disponible en www.fmiargentina.com. El secretismo que Verbic y sus colegas han logrado develar, nos hace pensar en la falta de transparencia y atropellamientos al debido proceso de los dos acuerdos crediticios firmados con el FMI por el Gobierno de Lenín Moreno en Ecuador. El modo de funcionamiento, la falta de respeto a las normas, la falta de información son muy similares. El acuerdo ecuatoriano presiona en este momento por una mal llamada independencia del Banco Central del Ecuador. Entre la información que han revelado y estudiado Verbic y sus colegas, la Carta de Intención suscrita por el gobierno argentino apuntó entre sus objetivos la autonomía del Banco Central y comprometió enviar al Congreso “un proyecto de ley para dotar al Banco Central de una nueva Carta Orgánica”. Como cuenta Verbic, el proyecto fue enviado al Congreso argentino en marzo de 2019, pero no llegó a ser sancionado.
Por otra parte, la investigación argentina ha alimentado una nueva postura respecto al FMI y la renegociación que lleva en marcha el Gobierno de Alberto Fernández que han manifestado que la discusión sobre el tema se dará en el Congreso de la Nación y de manera transparente ante la sociedad civil. En esta renegociación, el FMI parecería ceder a peticiones coherentes como el sostenimiento de medidas que eviten la salida excesiva de capitales que fueron puestas en marcha por el propio Macri ante la grave fuga de divisas que vivió el país del cono sur durante la vigencia del acuerdo. Al final de cuentas, la plata del FMI se fugó de Argentina. Por su lado, el acuerdo vigente entre el Ecuador y el FMI, hace caso omiso del problema de salida de capitales que tiene el país aunque el equipo del multilateral lo entiende perfectamente e incluso considerando que el acuerdo constitutivo del FMI les obliga a tomar acciones al respecto.
Los resultados de la investigación de Verbic y sus colegas, así como las acciones judiciales llevadas en marcha nos alientan a emprender, desde la sociedad civil, procesos similares en Ecuador y otros países para que se revelen las ilegalidades, violaciones de derechos y se sancionen a las personas responsables de procesos de ilegal endeudamiento que, además, han perjudicado la situación de nuestras economías y la vida se sus habitantes.
Andrés Chiriboga: En 2018 la Coordinadora de Abogadxs de Interés Público (CAIP) junto con otras organizaciones emprendieron un proceso para recabar información sobre el crédito del gobierno de Macri con el FMI. Posteriormente decidieron presentar una demanda de nulidad del acuerdo y para determinar responsabilidades en el tema. ¿Cuál es la motivación que los llevó a trabajar este proceso y cuál considera es la importancia del mismo?
Francisco Verbic: Para el mes de junio de 2018 ya veníamos observando de cerca el irresponsable ciclo de endeudamiento externo con el sector privado que por entonces venía desarrollando la gestión de Mauricio Macri, lo cual incluyó cosas tan disparatadas como la emisión de un bono a 100 años. Fue por ello que cuando el gobierno anunció que volveríamos a endeudarnos con el FMI, luego de haber negado enfáticamente esa posibilidad en reiteradas oportunidades, comenzamos a investigar los procedimientos seguidos al efecto y las condiciones legales en que se había desarrollado su trámite.
El disparador concreto de este proceso de trabajo fue una nota publicada en el diario La Nación, donde se explicaba –en una suerte de crónica de viaje- cómo el Ministro de Hacienda Nicolás Dujovne había viajado de urgencia a Washington para negociar el acuerdo y cómo, en poco más de 3 semanas, había logrado cerrar el proceso en cuestión y obtener la aprobación del FMI. Esto nos llamó poderosamente la atención, ya que 3 semanas era un plazo irrazonable para cumplir con todo lo que exigía (y exige) nuestro marco constitucional y normativo para contraer legalmente este tipo de compromisos internacionales.
A partir de allí comenzamos a indagar en el tema, pero no encontramos absolutamente nada de información pública sobre los términos del endeudamiento. Solo contábamos con información periodística proveniente de medios afines a la gestión. En este contexto, organizamos una estrategia de abordaje a través de distintas acciones judiciales y pedidos administrativos de acceso a información pública, en articulación con el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas (MNER) y el Centro de Estudios para la Integración Financiera (CINFIN).
Fue una estrategia bastante particular. Mientras que la discusión pública sobre el tema se enfocó en el hecho de que el acuerdo con el FMI no había sido discutido en el Congreso de la Nación, nosotros elegimos resignar esa postura y enfocarnos en la previa. Quiero decir, mientras la pregunta que gobernaba los medios de comunicación era “¿quién puede tomar el crédito?” (Poder Ejecutivo o Poder Legislativo), desde CAIP nos preguntamos “¿cómo fueron los procedimientos y las condiciones legales en que se concretó el endeudamiento por parte del Poder Ejecutivo?”.
Tomamos este camino porque la Ley de Administración Financiera (que regula procedimientos y condiciones para la toma de deuda externa en Argentina) habilita al Poder Ejecutivo a contraer créditos con el FMI. Entonces, discutir quién podía tomar el crédito hubiera implicado la necesidad de obtener una declaración de inconstitucionalidad de dicha ley, lo cual, a su turno, exigía involucrar a al Poder Judicial en el análisis de una cuestión de política pública muy delicada.
Estamos convencidos de que esa ley es inconstitucional porque contradice claras previsiones de nuestra Constitución Nacional, pero, como te dije, elegimos resignar esa discusión y abordar el tema desde una perspectiva mucho más objetiva, básica y fundamental: investigar el modo en que el Poder Ejecutivo había contraído el crédito stand-by y analizar los resultados a la luz de la señalada Ley de Administración Financiera y de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (que regula en forma general, entre otras cosas, cómo se conforma la voluntad de la administración pública para la toma de decisiones).
Los resultados que obtuvimos con esta investigación son de una gravedad inusitada, ya que demuestran que el crédito fue tomado “a sola firma”. Esto es, en violación manifiesta de las dos leyes señaladas. Fue por eso que a comienzos de diciembre de 2019 promovimos con el MNER una acción de nulidad de la Carta de Intención, con el objetivo de documentar todo lo ocurrido, demostrar la afectación concreta que ello produjo para el sector de micro, pequeñas y medianas empresas y sus trabajadorxs, impedir que esto vuelva a suceder y avanzar para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios y funcionarias nacionales que –por acción u omisión- participaron de esta maniobra.
AC: ¿Cuál es el objetivo de las diferentes acciones judiciales que se han presentado y qué resultados han tenido?
FV: En una primera etapa, el objetivo inicial de nuestro trabajo (con los pedidos administrativos y judiciales de acceso a información pública) era documentar el estado de situación y obtener información adecuada que permitiera controlar la legalidad de lo actuado. Además, buscábamos conocer y dimensionar las eventuales consecuencias del acuerdo en términos de condicionalidades y medidas de austeridad, especialmente por su impacto en los sectores más vulnerables de la población.
Es importante recordar que el crédito concedido a la Argentina fue por U$S 50.000.000.000, ampliado posteriormente por U$S 7.100.000.000. Esto equivalía aproximadamente al 60% de los recursos totales del FMI y representó el crédito más importante concedido en la historia del organismo. Además, dicho crédito (teóricamente, de carácter preventivo) fue ejecutado en casi un 80% en poco más de 1 año y 3 meses, con cronograma de desembolsos adelantado y vencimientos diferidos para financiar la descontrolada fuga de capitales y la campaña presidencial del macrismo de cara a las elecciones de octubre de 2019.
A más de 2 años y medio de iniciado este trabajo, el resultado fue mucho más grave de lo que esperábamos. En resumen, logramos obtener información oficial que demuestra que el crédito fue contraído, como adelanté, violando abiertamente nuestras leyes.
Entre las ilegalidades manifiestas del proceso de toma de deuda se destacan las siguientes: (i) el primer expediente –requisito esencial para tramitar cualquier decisión administrativa- fue iniciado por el Ministerio de Hacienda recién el 21/06/2018; esto es, exactamente una semana después del ingreso de nuestra primera demanda judicial y 9 días después de la firma de la Carta de Intención para solicitar el crédito (fechada el 12/06/2018); (ii) no hubo dictamen jurídico previo a la firma de dicha Carta de Intención, otro requisito esencial de validez de la toma de decisión estatal; (iii) no hubo dictamen previo del Banco Central de la República Argentina sobre cómo el crédito que se pretendía tomar iba a impactar en la balanza de pagos (nuevamente un requisito esencial, exigido por el art. 61 de la Ley de Administración Financiera N° 24.156); (iv) no se dictaron actos administrativos que manifiesten la decisión estatal de tomar el crédito; no obra en el expediente administrativo Decreto presidencial alguno, así como tampoco Resolución del Directorio del Banco Central ni Resolución del Ministerio de Hacienda; (v) no hay constancia de haberse suscripto acuerdo alguno, sólo está la Carta de Intención y sus memorandos adjuntos (una Carta de Intención que dice expresamente que tales memorandos son “hitos que deben usarse para el diseño del acuerdo ‘stand by’”); (vi) los datos y las proyecciones económicas, financieras, de inflación, monetarias y otras que contienen los memorandos adjuntos a la Carta de Intención no se apoyan ni fundan en ningún estudio, informe, dictamen u opinión técnica previa; y (vii) el BCRA sostuvo que, en lugar de realizar el dictamen técnico sobre impacto en la balanza de pagos, se limitó a realizar una evaluación “del impacto macroeconómico del crédito” en conjunto con el Ministerio de Hacienda (a quien debía controlar con ese dictamen) y el propio FMI (su acreedor).
Hace más de un año que el caso sobre acceso a información pública se encuentra ante la Corte Suprema de Justicia Argentina por un recurso extraordinario presentado por el gobierno macrista (unos pocos meses antes de perder las elecciones presidenciales). El recurso pretende que la Corte revoque la decisión de la Cámara de Apelaciones que obligó al Estado Nacional a hacer públicos todos los documentos vinculados con la toma del crédito.
La segunda etapa de nuestro trabajo surgió luego de comprobar los serios incumplimientos legales en la toma del crédito. Con fundamento los documentos oficiales obtenidos, promovimos una acción de nulidad con efectos modulados para que el Poder Judicial determine que, efectivamente, el crédito fue obtenido de forma ilegal y frente a ello se pudieran deslindar responsabilidades patrimoniales de las y los funcionarios que intervinieron en la toma del crédito.
Sin embargo, por el momento los resultados no han sido satisfactorios. La demanda fue rechazada en primera instancia con fundamentos dogmáticos y contradictorios (dijeron que no demostramos una “afectación suficiente” del sector que representamos, pero al mismo tiempo nos negaron el derecho a producir la prueba que ofrecimos para demostrar eso). Actualmente el expediente se encuentra en grado de apelación.
AC: ¿Qué implicaciones pueden tener estas acciones judiciales para los funcionarios responsables de la suscripción e implementación del Acuerdo Crediticio con el FMI?
FV: La situación involucra responsabilidades de distinto orden. Para empezar, hay diversas causas penales en trámite que fueron promovidas por actores de la sociedad civil y algunos legisladores y legisladoras. Algunas de estas causas han tomado parte de nuestro trabajo como insumo para la investigación, pero, lamentablemente, no han avanzado como deberían.
Por otra parte, en marzo de 2019 realizamos denuncias administrativas ante distintas reparticiones públicas encargadas de investigar responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, como la Oficina Anticorrupción, la Auditoría General de la Nación y la Procuraduría de Investigaciones Administrativas. Tampoco en este campo hemos visto avance alguno.
Finalmente, es claro que se encuentra comprometida la responsabilidad patrimonial de los funcionarios y funcionarias que por acción u omisión permitieron que esto sucediera, ya que violaron de forma manifiesta los procedimientos de toma de decisión y eso implica un deber de reparar el daño causado. La acción de nulidad que promovimos con el MNER se orienta en este sentido, más allá de que, al final del día, es el propio Estado Nacional quien debería activar los mecanismos necesarios para hacer efectivas tales responsabilidades.
Me gustaría señalar también que nuestras acciones han sido, hasta ahora, de tipo “doméstico”. Quiero decir que no hemos involucrado directamente al FMI en nuestras denuncias y acciones judiciales por razones de diversa índole que sería complicado explicar acá. Más allá de eso, consideramos que también existe responsabilidad del organismo por falta de diligencias mínimas de control sobre lo actuado en el país y además, en el caso de Argentina, por la clara violación del estatuto del organismo en cuanto prohíbe expresamente utilizar los fondos derivados de este tipo de créditos para financiar salidas extraordinarias de capital (fuga de divisas).
AC: ¿Qué gana Argentina con este proceso de auditoría ciudadano? ¿Qué lecciones aprendidas arroja para otros países como el Ecuador donde hay un acuerdo crediticio con el FMI en marcha y que ha irrespetado el debido proceso y controles constitucionales? ¿Qué posibilidades de replicar y extender la experiencia existen en Latinoamérica?
FV: Creo que hay dos resultados positivos muy concretos de todo el trabajo que hemos hecho hasta ahora. Uno de ellos es conocer en detalle los procedimientos, términos y condiciones en base a los cuales se endeudó al país de semejante manera. Para concentrar todos los documentos obtenidos y mantener informada a la ciudadanía, desde CAIP organizamos una base de datos que puede consultarse en www.fmiargentina.com. Lxs invitamos a visitarla y recorrer su contenido, allí encontrarán todos los documentos oficiales y los antecedentes de las distintas acciones judiciales y presentaciones administrativas que realizamos.
El otro resultado positivo de haber puesto en evidencia el tema puede verse en el cambio de modalidad con que la gestión actual de gobierno está encarando la renegociación del crédito en cuestión. En este sentido, el Ministro de Economía Martín Guzmán ha sostenido en reiteradas oportunidades que la discusión sobre el tema se dará en el Congreso de la Nación y de cara a la sociedad, algo que consideramos muy valioso.
Como contracara de todo esto, nos preocupa la falta de avance con las investigaciones penales y administrativas, así como también la falta de resolución oportuna y adecuada de las acciones contencioso administrativas en trámite para deslindar las responsabilidades del caso.
Hemos aprendido muchas lecciones en este proceso de trabajo. Tal vez la más importante es que con objetivos e ideas claras, organización, capacidad técnica, trabajo en equipo y mucho esfuerzo y compromiso, es posible obtener resultados relevantes en términos de control ciudadano de políticas públicas a pesar de la falta de recursos y del enorme poder económico y político que busca tapar el sol con las manos y hacer de cuenta que aquí no ha pasado nada (si bien debo reconocer que tiene manos grandes, porque hasta ahora el tema no ha tomado la dimensión pública que merece).
En cuanto a la situación de Ecuador, lo que puede verse es algo muy parecido a lo que ocurrió en Argentina. Falta de información pública, procedimientos apurados y a escondidas de la sociedad, violación de previsiones constitucionales, violación de procedimientos legales para la conformación de la voluntad estatal y, por supuesto, un impacto grave y directo de las medidas de austeridad y condicionalidades autoimpuestas por el país para poder acceder a las divisas del FMI.
Creo que la experiencia de trabajo que tuvimos en Argentina y la estrategia de abordaje que desarrollamos para este tema podría trasladarse –con adaptaciones, desde ya- a otros países de la región. Es que, aparentemente, estamos ante un modus operandi generalizado del FMI y no solo ante un caso excepcional o aislado. En este sentido, a lo que ocurrió en Argentina y lo que ocurre en Ecuador, creo que podemos sumar situaciones similares en otros países que se han vinculado con el FMI en este tiempo, como por ejemplo Costa Rica y Bolivia. Por situaciones similares me refiero, especialmente, al absoluto secretismo con que se gestionan estos créditos y la consiguiente falta de información pública que impide no solo la rendición de cuentas y el control ciudadano sino, además, una conversación política honesta sobre el tema.
AC: Actualmente, el FMI presiona al gobierno de Ecuador por que se cumpla el compromiso de darle independencia al Banco Central y cerrarle toda posibilidad para que financie a instituciones estales. ¿Qué estipulaba el acuerdo con el FMI de Macri en materia de banca central y financiamiento estatal?
FV: Ante todo, es importante aclarar que no conocemos el texto final del acuerdo entre Argentina y el FMI. Un texto final que necesariamente debería existir si consideramos que la Carta de Intención dice expresamente, como ya señalamos, que sus memorandos adjuntos son “hitos que deben usarse para el diseño del acuerdo ‘stand by’”. El Estado fue condenado por el Poder Judicial a entregar copia completa del mismo, pero recurrió la sentencia y es una de las cuestiones pendientes ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde noviembre de 2019.
Dicho esto, en la Carta de Intención el gobierno argentino apuntó entre sus objetivos reforzar la autonomía del Banco Central y prometió enviar al Congreso “un proyecto de ley para dotar al Banco Central de una nueva Carta Orgánica”. Según se sostuvo allí, esto era “una meta estructural de nuestro programa”, orientada a otorgar al Banco Central mayor autonomía en su operatoria, permitir una mejor rendición de cuentas y aumentar la transparencia de la institución. El proyecto efectivamente ingresó al Congreso en marzo de 2019, pero no llegó a ser sancionado.
AC: Ahora hay en Argentina un nuevo gobierno que negocia las condiciones de un eventual nuevo acuerdo. ¿Cómo ha cambiado la postura del Fondo y que rol cumplen la sociedad civil y organizaciones como la CAIP en su rol de auditoría ciudadana?
FV: El acuerdo con el FMI es solo un componente del desastre social, económico y financiero que produjo la gestión neoliberal durante el período 2015-2019. Un desastre que desde marzo de 2020 se profundizó por la pandemia. En este contexto de crisis, la actual gestión de gobierno decidió reestructurar la deuda externa con bonistas privados, en primer lugar, y la deuda con el FMI, a continuación. El objetivo central de estos procesos de renegociación es establecer plazos y condiciones que hagan viable cumplir con los compromisos asumidos sin perjudicar el desarrollo del país.
Durante la discusión con los bonistas, el rol del FMI fue bastante particular ya que actuó como una suerte de aliado de Argentina, apoyando su posición a través de diversas declaraciones públicas que no son muy frecuentes de ver. Probablemente, esta actitud haya tenido como causa un interés propio: a mejores condiciones de acuerdo con los bonistas, mejor posición tendría el país para negociar con el propio FMI.
En la actualidad nos encontramos en plena negociación con el FMI, habiéndose anunciado como posible fecha de cierre el mes de marzo o abril de 2021. Como te comentaba al inicio de esta conversación, el Ministro de Economía ya afirmó que el resultado de este proceso de renegociación, con la eventual propuesta de acuerdo que surja de allí, será discutido en el Congreso, de cara a la sociedad.
Desde CAIP continuamos trabajando sobre lo sucedido en 2018/2019 y seguimos de cerca el proceso de renegociación actual. Con el diario del lunes, nos gusta pensar que el trabajo realizado hasta ahora aportó elementos importantes para descubrir la maniobra del 2018 y para que, aun estando habilitado por la Ley de Administración Financiera, el Poder Ejecutivo elija discutir el tema en el Congreso. Esto permitirá, sin lugar a dudas, obtener un acuerdo legítimo tanto desde el punto de vista constitucional y legal, como democrático.